抚顺市政协十二届三次会议第006号提案
为了全面了解全国各地政府向社会力量购买服务的先进经验，致公党抚顺市委组织调研组前往广州、西宁、杭州进行调研，结合他们的经验和做法提出建议如下：
一、政府购买服务的背景
政府购买社会力量服务兴起于19世纪70年代英国等国家，二战后西方国家为建立从“摇篮到坟墓”的福利国家，政府包办公共服务，1979年英国撒切尔提倡“小政府、大社会”，极力推进公共服务市场化、多元化。德国为弥补地方政府公共服务中财政支出不足，创新公共物品的市场化机制，放开公共服务市场，鼓励私人闲散资金、社会资本、慈善援助等参与公共服务的生产与供给。美国实行将一些社会服务，学前教育，甚至监狱管理等服务外包给了私人企业，日本也于2006年出台了《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》，用于规范公共服务供给活动。20世纪70-80年代，各国的经济管理专家创新了新公共管理理论和制度经济学的交易费用理论，认为政府是“掌舵者”不是“划桨者”，政府主要负责公共产品和服务的提供，生产完全可以由 社会组织来进行。
特别十八届三中全会后，更明确提出要“推广政府购买服务，凡事务性管理服务原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2013年7月，李克强总理主持召开国务院常务会议，专题研究推进政府向社会力量购买服务问题，之后国务院出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发 [2013]96号文件，财政部下发了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综 [2013]111号文件），浙江省于今年出台了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（浙政办发[2014]）72号文件）。
广州市充分发挥社区和社会力量，政府每年财政列资3000万元，在15个社区建立了老年人、少儿活动中心，每个活动中心建筑面积3000平方米由各区政府负责解决，每个社区达到要求和正常运营后，给每个中心拨付200万元经费，外聘专职教师20名，开办社区老年人大学，少儿学前班，开展各类实用技能培训，学前教育，心理辅导，歌舞比赛等系列、系统活动，解决了老年人老有所养、所活、所教、所乐，少儿少有所学、所管、所育等问题。
西宁市政府将报废汽车交给四家有资质专业公司，从办理报废手续到其他手续一条龙服务，年拆解车辆3000多台，方便了司机，提高了效率，简化了程序，降低了成本。
杭州市政府根据城市人口分布情况，有规划地合理建设综合农贸市场，然后经过招标有偿的交给社会管理和使用，居民吃上了放心菜、鲜菜，随时、随地即可购买。
辽宁省人民政府办公厅下发了辽政办发【2014】44号《关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》，结合政府简政放权，政治体制改革确定了简政放权895项，今年省政府确定22项改革内容，进一步推进政府职能优化、权力下放、调整结构，从而提高工作效率，合理减少腐败了根源。
抚顺市政府根据省政府的要求，下发了政府向社会力量购买服务的实施意见，实施减政放权379 项，重点改革59项，经济改革36项，以政府采购中心为主体的服务项目在不断增加，操作程序在不断完善。以政府购买为主，社会多元化参入的冬季除雪、城市绿化养护、公园管护维护、城市道路维护维修、社区民营医院运营、养老院建设管理、社区综合服务、农业种植业保险、林牧业保险、城市供暖、供热、供水、机关事业单位开资等项目均以不同的购买、补贴形式进行，减少费用、办实事、质量好、效率高、群众满意。
二、存在的主要问题
一是服务市场不成熟，社会承接力量薄弱，承接主体少，承接的主体体系还没有建立。如养老问题，城市企业退休人员月平均养老金为1661元，农村养老保险金为55元，养老院的总床位和实际需求相差很大，管理不到位。城市公共设施管理还没有完全放开，政府和企业在权力、义务、责任还没有清晰，结构单一，功能性不强，单体主体的综合服务能力不强，服务的效率、质量、能力还达不到政府期望的标准。
二是政府购买层面，目前政府还没有形成政府购买服务的系统需求和统一可操作的标准、规范程序，明确的范围，没有把简政放权的改革和政府向社会力量购买服务有机的结合起来，没有充分的利用社会力量和市场来多元化、多模式的建立政府、社会的服务机制和体系。如社区专业医院的设立，应该向社会公布多少人口、多大范围、申报的条件、程序、政府补贴的标准等，没有公开、透明。公共设施的管理也是如此，没有明确的项目、内容、标准、期限、招标方式等，都存在不同程度的缺陷和问题。
三是政府重视的程度不够，政府没有把政府向社会力量购买服务工作作为一项主要工作来抓，没有充分认识到此项工作是城市转型的主要推进器，改革换档的离合器，社会稳定的安全器，民生问题的调节器，经济发展的助推器，政府减压的缓冲器，纪委反腐的利器。没有把此项工作和政府简政放权改革有机的同步推进，缺乏有续的计划、即定的目标、实施的内容和方案。
四是法律法规有待完善，服务项目不够明确，国内唯一规范政府购买公共服务的法律是《中华人民共和国政府采购法》，监管和评价体系不健全，相应的规章还没有建立。
三、建议
（一）强化领导，落实责任
推进政府向社会力量购买服务，事关人民群众切身利益，是保障和改善民生的一项重要工作，是城市转型的主要措施和手段，是反腐的根源。各级人民政府要把这项工作列入重要议事日程，加强统筹协调，立足实际认真落实并逐步完善政府向社会力量购买服务的政策措施和实施办法，在实施意见的指导下，制定切实可行的实施方案，尽快明确范围、标准、程序。在商业服务、行业调查、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务、检验检疫开展购买；在法律服务、课题研究、决策论证、后勤服务上开展购买；在养老助残、社会救助、社会矫正、就业服务、矛盾解决、环境维护、文体设施、场所养护与管理上开展购买。政府要从每年的预算中，根据购买服务的项目，列出专项资金用于购买服务，相关部门要密切配合，通力合作，强化领导，落实责任，切实做到买的起，买的实，买的满意，买的放心，买的稳定，买出效果。
（二）健全机制，完善体制
政府向社会力量购买服务，要按照政府主导、部门负责、社会参与、共同监督的要求，确保工作规范有序开展。地方各级人民政府可根据本地区实际情况，建立“政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商管理以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障”的工作机制，拟定购买服务目录，确定购买服务计划，指导监督购买服务工作。相关职能部门要加强协调沟通，做到各负其责、齐抓共管。
通过事业单位改制来“推出一批”，建立“花钱养人、办机构”为“花钱办事”的机制；通过公开服务需求来“引入一批”，在指定的公共媒体和信息平台上，通过公开政府购买服务目录、具体的项目服务需求、服务标准，引导民营企业或社会资金来参与公共服务的生产或合作，变“暗箱操作、内部消化”为“需求导向、公开征集”；通过财税政策来“培育一批”，对一些收益率低、投资回报时间长、市场竞争程度弱的项目，可直接以财政补助或税收优惠方式来培育承接主体，通过创新政府购买合作方式来“壮大一批”，对一些关系国计民生、服务要求高或服务延续性强的项目，可通过战略合作伙伴关系、特许经营、公私合作等方式来壮大一批，提高政府可持续服务能力。
（三）规范标准，有序操作。
从操作层面讲，要做好政府购买服务工作，首先应当科学合理地制定服务项目的采购需求，细化需求，并尽可能做到服务需求和服务质量的标准化，以及计费标准的可量化，最终实现服务的产品化。在需求的制定过程中，尤其是一些面向社会公众和特定人群的公共或公益性服务，由于公共服务的提供者（付费者）、生产者、消费者各不相同且相互分离，更应当充分听取被服务对象的意见，吸收其代表一起参与服务需求的拟定，并在项目的实施过程中持续地加以改进和完善，包括验收考核标准等，否则很容易产生一些供应商虚假承诺、低价中标后降低服务的标准和质量的现象，使后面的监督考核也难以落实，最终会导致政府购买服务的失败。
程序规范。首先应当是程序的规范，包括项目申报程序、预算编制程序、信息公开程序、采购需求制定程序、评标定标程序、履约验收程序等，都应当有制度可循、可控，只有程序的规范、公开才可能有结果的公平、公正。
提高考核的有效性，应尽可能采取可量化的考核指标，并建立以使用者为主、第三方评价机构参与的考核评价机制，对一些服务购买者（付费者）和使用者（享用者）分离的公共服务，验收时必须进行用户满意度评价或调查，并将评价结果纳入验收和支付的重要依据，通过可量化的考核评价来保障购买服务的质量。
（四）严格监督，科学管理
市政府要建立相应的法规和规章制度，各部门要严格遵守相关财政财务管理规定，确保政府向社会力量购买服务资金规范管理和使用，不得截留、挪用和滞留资金。购买主体应建立健全内部监督管理制度，按规定公开购买服务相关信息，自觉接受社会监督。承接主体应当健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。财政部门要加强对政府向社会力量购买服务实施工作的组织指导，严格资金监管，监察、审计等部门要加强监督，民政、工商管理以及行业主管部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。
从服务项目预算的编制、采购需求的制定到最终的承接主体的确定、服务结果的考核评价，将监管贯穿于购买的全过程，要强化“契约化”管理的理念，强调违约的责任追究，变“柔性管理”为“刚性约束”，并更加注重项目过程管理、质量管理和风险控制，这也是服务项目的采购管理不同于货物采购管理的特点之一。
对市政协十二届三次会议
第006号提案的答复
致公党抚顺市委：
您提出的《提升政府向社会力量购买服务综合水平全面推进城市转型快速发展》收悉，现答复如下：
按照《辽宁省推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》（辽政办发〔2014〕44号）要求，政府向社会力量购买服务，是深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，牢牢把握加快转变政府职能、推进政事分开和政社分开、在改善民生和创新管理中加强社会建设的要求，进一步放开公共服务市场准入，改革创新公共服务供给模式，推动中国特色公共服务体系建设和发展，努力为广大人民群众提供优质高效的公共服务。市委、市政府高度重视政府向社会力量购买服务工作，组织建立财政部门牵头，机构编制、民政、工商行政管理及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障的工作机制。目前，我市政府向社会力量购买服务工作正在稳步推进。
一、我市政府向社会力量购买服务工作进展情况
1.加强制度建设。市委、市政府高度重视政府向社会力量购买服务工作，安排市财政局作为全市牵头部门，结合国家和省政府意见，组织政策研究，推进工作落实。目前，经市政府同意，已转发了《辽宁省推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》（抚政办发〔2015〕3号文件）、《辽宁省政府向社会力量购买服务指导目录》，公布了6大类可以实施购买的服务，涵盖一般性公共服务、社会管理服务等348项具体内容，要求各县区、部门根据指导目录确定服务事项，组织实施并及时向社会公布。
2.建立工作机制。市财政局作为我市牵头部门，积极贯彻落实，组织召开了专题会议，研究部署工作任务，制定了政府购买服务流程，明确局内业务分工及责任部门，组织开展了业务培训。目前，初步建立了内部购买服务组织协调与保障机制。
3.推进试点工作。为更好的推进政府向社会力量购买服务工作，近期市财政局拟按照购买服务实施意见明确的目标任务，根据部门各自特点，本着先易后难、由点到面、突出重点的原则，明确在本级预算单位开展购买服务试点的总体思路，稳步推进全年购买服务试点工作。
4. 严格监督管理。我市将全面贯彻执行国家和省的要求，严格遵守相关财政财务管理规定，确保政府购买服务资金规范管理和使用。购买主体建立健全内部监督管理制度，按规定公开购买服务相关信息，实现政府购买服务的事前、事中、事后全程社会公开，自觉接受社会监督。承接主体对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算。健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计，接受并配合相关部门对资金使用情况进行监督检查和绩效评价。财政、监察、审计等部门加强对政府购买服务的监督。对任何截留、挪用和滞留资金以及违法违规行为，按规定予以处罚、处分或移交司法机关处理。建立政府购买服务退出机制，对弄虚作假、冒领财政资金以及有其他违法违规行为的承接主体，除处理、处罚、处分外，列入政府购买服务黑名单，3年之内不得参与政府购买服务。
二、下一步工作
首先，感谢您对政府向社会力量购买服务工作的关注，并在《提升政府向社会力量购买服务综合水平全面推进城市转型快速发展》中提出相关建议，这些建议非常有针对性，对我市政府向社会力量购买服务工作的全面推进有很大的帮助，我们将组织研究和借鉴。
目前，我国的政府向社会力量购买服务工作正处于起步阶段，国家和省先后出台了相关意见。市委、市政府高度重视此项工作，积极贯彻落实。虽然我市政府向社会力量购买服务工作正处于政策研究阶段，但是我们已初步建立了内部购买服务组织协调与保障机制。下一步我们将稳步推进全年购买服务试点工作，完善各项相关工作，全面提高政府向社会力量购买服务综合水平。也希望您进一步关注政府向社会力量购买服务工作，并对我们的工作进行监督，同时多提宝贵意见。
承办单位：抚顺市发展和改革委员会
